近期，《河南省人口与计划生育条例》中的一项规定引起了广泛关注：申请生育二胎的夫妻，已经享受的独生子女费需要退还。这一规定引发了争议，有人认为其与国家卫计委的法规存在冲突，出现了所谓的“法规打架”现象。对此，专家和一些业内人士给出了自己的见解。
今年年初，国家卫计委发布了一项通知，明确了单独夫妇申请再生育时，需要注销其“独生子女父母光荣证”，并停止继续享受相关奖励优惠待遇。已经享受的部分不再退还。目前，已有24个省市自治区明确了这一做法，即已领取的独生子女费不需退回。河南省的计生政策却有所不同。据河南省卫计委解释，该规定是为了奖励独生子女家庭，并防止有人骗取奖励费。这一规定并非针对“单独两孩”家庭，而是早在1990年就已设定。今年5月修订的条例中，这一条款并未改变。《河南省生育证管理办法》也明确了发放二胎生育证和退还独生子女费是两个独立的事项。
关于是否存在“法规打架”的问题，应当正确理解法制统一原则。强调法规范之间不得相抵触，法的适用应遵循一定的优先顺序。在本事件中，《通知》和《条例》并无直接冲突。虽然国家卫计委的《通知》属于行政指导文件，对地方性法规不具有约束力，但在执行独生子女费发放或收回时，河南卫计委应遵循《条例》的规定。
有媒体评论认为，依据信赖利益保护原则，已领取的独生子女费不应退回。专家表示这是对信赖保护原则的误读。河南省的计生政策规定在批准生育时需要退回《独生子女父母光荣证》和已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励，发给生育证。而对于领取《独生子女父母光荣证》后又违反规定生育的情况，则终止享受相关优惠待遇并收回相关证件和奖励。这些规定在执行上并无冲突或误导。对于已经发放的独生子女费是否应该退还的问题，应结合具体情境来理解相关规定和政策导向。
对于河南省的这一规定，我们应结合实际情况、法制原则和政策导向来理解和评价。也应确保政令畅通，正确适用法律规范，以促进社会的和谐与发展。行政法视野下的二胎政策与信赖利益保护原则解读
行政法在应对社会变迁时，展现出其灵活与原则性的双重特性。特别是在处理与二胎政策相关的行政行为时，它强调对授益行政行为进行撤销或撤回时的利益衡量，要求从新从轻考虑。对于当事人有利的行政行为，可溯及既往；而对当事人不利的行政行为，则面向未来生效。
关于“符合生育第二个子女规定要求生育的”情况，起初的独生子女父母奖励费及其他奖励的行政行为并无瑕疵。但随着政策调整，即批准生育的情况下，相关行政部门应按照行政行为的撤回或废止原则处理。这里体现了信赖利益保护原则的重要性，即不应随意侵犯公民的信赖利益。人们基于长期存在的条例规定，形成了生一胎有奖励、生二胎需退回奖励的信赖。这种规定符合诚实信义原则，是契约精神在行政领域的体现。
在全国范围内的政策调整中，应走怎样的程序？若全国达成共识不需退回独生子女父母奖励费，那么应通过全国人大或全国人大常委会制定法律，或由国务院制定行政法规来确保政令畅通。仅仅以《意见》或《通知》的形式来贯彻是不够的。这体现了形式法治与实质法治相结合的重要性。
在河南卫计委处理独生子女费的问题上，若其依据《通知》规定不再退还已享受的奖励优惠待遇，而忽视地方性法规关于退回奖励的规定，这显示出法治观念的缺失。党的十八大以来，强调提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。从法治角度看，河南卫计委依照现行规定处理独生子女费的做法并无问题。
实质法治与形式法治如何统一？中央的决定需依法确保落实，并需考虑到地方实际情况。在二胎政策的实施过程中，如何平衡中央政策与地方法规、如何统一实质法治与形式法治是一大挑战。《意见》已为此提供了方向，即在国家统一指导下，各地从实际出发作出安排。而对于地方来说，如何在遵循中央大政方针的结合本地实际情况进行政策调整，是一大考验。
行政法在应对社会变革时，既要坚持原则性，又要展现出灵活性。在处理二胎政策相关问题时，应深入理解和应用信赖利益保护原则，确保行政行为的合法性、合理性与公平性。中央与地方在政策实施上应形成良好互动，确保形式法治与实质法治的有机统一。地方性法规是拥有立法权的地方人大及其常委会，根据本地区的实际情况和需要，在不与上位法规范相抵触的前提下，制定的具有地方特色的“准法律”。这些法规充分反映了地方人民的意志。当地方性法规与上位法存在冲突时，必须启动法定的修改程序进行调整。
以河南的《条例》为例，其在今年5月进行了第三次修改。《意见》于去年底印发，而《通知》则在今年1月发布。关于“不再退还”的行政指导，河南的决策层似乎经过了深思熟虑。如果这一决策是基于全面、认真的讨论和分析，充分反映了民意，那么其修正过程、结果和目前的执行都是值得肯定的。但如果决策过程中缺乏充分考虑，那么这种行政指导的合理性就值得商榷。
《条例》在“经批准可以按计划生育第二个子女”的条件中，增列了“夫妻一方为独生子女的”这一条款，体现了对“文件”主要内容和精神的贯彻，因此其做法值得支持。
接下来，关于发放二胎证和退费是否应该“挂钩”的问题，《条例》第20条第3款对此有明确的规定。依照《条例》执行，二者自然是相互关联的。虽然条款本身并未明确先后顺序，但从行文的逻辑来看，应该先签订合同，再退回相关证件和奖励费，最后发放生育证。
《河南省生育证管理办法》在执行中并不将退费作为发放准生证的前提条件。对此，有两种理解：一是这些步骤是并列的，只是顺序有先后；二是在诚信原则下，每个步骤都是前一个步骤的条件，需要依次完成以确保每个环节的履行。据了解，实际操作中更倾向于后者，而河南此前也是按照这一逻辑实施的。在未修改《条例》的情况下，改变规则是不恰当的。
目前，将二胎证发放与退费挂钩符合《条例》规定，但却不符合行政行为面向未来的原理；而不挂钩则可能违反《条例》，迎合了某些舆论呼声，但未必符合《意见》的精神。仔细研读《意见》，其中更多强调的是确保生育政策的稳妥实施和一票否决制。在这种背景下，《通知》中创制的“此前已经享受的不再退还”这种实体规则值得进一步商榷。
对于地方性法规的执行，需要确保其符合上位法的精神，同时也要充分考虑地方的实际情况和民意。在行政指导的过程中，需要谨慎决策，确保决策的合法性和合理性。
